一、項目背景

規(guī)劃變革背景：城市發(fā)展進入“下半場”，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)向推動高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活、實現(xiàn)高效能治理的方向轉(zhuǎn)型。十五分鐘生活圈規(guī)劃注重滿足居民日常生活需求和強調(diào)共建共治的屬性，響應(yīng)了規(guī)劃理念與治理方式的轉(zhuǎn)型。

政策方針背景：近年來國家和各部委下發(fā)相關(guān)指導(dǎo)文件，加快推進生活圈建設(shè)。從理念提出、內(nèi)涵詮釋、標(biāo)準(zhǔn)制定、建設(shè)指南等方面逐步落實和深化，生活圈建設(shè)從聚焦補短板到服務(wù)功能系統(tǒng)性改造提升。

城市發(fā)展背景：2013年習(xí)近平總書記專程來到沈陽市多福社區(qū)考察，首次提出“兩鄰”理念。近年來，沈陽以十五分鐘社區(qū)生活圈建設(shè)為載體落實兩鄰社區(qū)建設(shè)工作。生活圈規(guī)劃建設(shè)是補齊社區(qū)服務(wù)短板，推進服務(wù)資源向社區(qū)下沉的重要抓手，更是提升基層治理水平的具體行動。

本規(guī)劃是在國家各部委的有關(guān)政策、標(biāo)準(zhǔn)和各地實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合沈陽兩鄰理念的實踐，細化頂層要求，統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，推動沈陽兩鄰社區(qū)十五分鐘生活圈建設(shè)。

習(xí)近平總書記到沈陽市多福社區(qū)考察

二、規(guī)劃構(gòu)思

沈陽兩鄰社區(qū)建設(shè)快速發(fā)展，但也存在公共服務(wù)設(shè)施不完善、居民需求響應(yīng)不及時，社區(qū)工作機制不健全等問題。針對社區(qū)建設(shè)過程中的突出問題，以兩鄰理念為指引，著眼于社區(qū)基層空間治理單元，構(gòu)建貫穿規(guī)劃、建設(shè)、管理全鏈條的兩鄰社區(qū)十五分鐘生活圈系統(tǒng)框架。

制定設(shè)施配建到社區(qū)的規(guī)劃準(zhǔn)則。一是圈定適宜范圍統(tǒng)籌設(shè)施配置；二是聚焦居民實際需求，確定兩鄰社區(qū)生活圈配套設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，強化政府兜底保障和社區(qū)差異化供給。三是根據(jù)社區(qū)發(fā)展不同階段，提出適宜性的規(guī)劃指引，使統(tǒng)籌規(guī)劃下沉指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)。

營造服務(wù)設(shè)計到社區(qū)的應(yīng)用場景。一是以提高居民的獲得感和歸屬感為目標(biāo)，探索社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施的建設(shè)模式。二是基于沈陽市民社區(qū)服務(wù)需求，重點針對“一老一小”提出服務(wù)場景營造指引，提升社區(qū)服務(wù)品質(zhì)。

建立統(tǒng)籌實施到社區(qū)的工作機制。一是發(fā)揮黨建組織引領(lǐng)作用，破除部門壁壘，編制建設(shè)實施準(zhǔn)則，明晰工作流程、內(nèi)容、責(zé)任及要求，建立社區(qū)建設(shè)的制度保障。二是發(fā)揮社區(qū)設(shè)計師橋梁作用，吸納各方意見，并將其轉(zhuǎn)譯為優(yōu)化實施的設(shè)計方案，形成社區(qū)設(shè)計的科學(xué)藍圖。

整體框架

三、主要經(jīng)驗做法

沈陽在開展兩鄰社區(qū)十五分鐘生活圈規(guī)劃建設(shè)實踐過程中，制定了保障設(shè)施供給到社區(qū)的規(guī)劃準(zhǔn)則，提出了推動服務(wù)下沉到社區(qū)的應(yīng)用場景，形成了促進實施引導(dǎo)到社區(qū)的行動指引。

3.1制定保障設(shè)施供給到社區(qū)的規(guī)劃準(zhǔn)則

（1）上下結(jié)合劃分生活圈單元

構(gòu)建與街道和社區(qū)相銜接的兩級生活圈體系。從落實設(shè)施建設(shè)權(quán)責(zé)角度，自上而下地銜接行政管理體系，將行政管理邊界作為基本劃分依據(jù)。從統(tǒng)籌設(shè)施配置角度，自下而上地考慮居民感受和設(shè)施運營，綜合考慮服務(wù)人口規(guī)模和步行時空可達性。因此確定生活圈空間單元劃分的五定原則，即管理定責(zé)，安全定界、服務(wù)定員、用地定量、步行定時。基于人口、用地、設(shè)施空間分布耦合性特征，圈定適宜步行范圍劃定兩鄰社區(qū)生活圈空間單元，實現(xiàn)市轄區(qū)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)生活圈全覆蓋。劃定方案成果納入“一張圖”進行統(tǒng)一管理和動態(tài)維護。

生活圈劃分圖

（2）制定配套設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)清單

圍繞居民日常生活需要，結(jié)合沈陽實際，構(gòu)建“兩級八類”生活圈配套設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)清單。15分鐘層級重點滿足全口徑人群全生命周期的需求，包括中小學(xué)、社區(qū)醫(yī)院、機構(gòu)養(yǎng)老、文化活動中心、菜市場等基礎(chǔ)保障型設(shè)施；5分鐘層級則關(guān)注居民日常高頻率使用，特別是面向老人、兒童的各種服務(wù)設(shè)施。結(jié)合部門管理權(quán)責(zé)，便于監(jiān)督實施，配置行政管理、文化、教育、體育、衛(wèi)生、養(yǎng)老、公園和其他八類設(shè)施。并構(gòu)建“規(guī)模、覆蓋、效率”三維管控指標(biāo)體系，包括設(shè)施的一般規(guī)模、服務(wù)半徑、配置形式等管控要求。

確立基礎(chǔ)保障和品質(zhì)提升兩個配置類型實行差異化管控。必配基礎(chǔ)保障型設(shè)施實現(xiàn)公共服務(wù)的兜底保障。同時，引導(dǎo)市場選配如城市書屋等品質(zhì)提升型設(shè)施，滿足居民高品質(zhì)、多樣化的需求。

（3）識別發(fā)展階段分階引導(dǎo)

生活圈建設(shè)是隨著城市建設(shè)和人口不斷集聚而漸進式完善的過程?；谕恋乩?、人口密度、設(shè)施建設(shè)等要素，研判社區(qū)發(fā)展成熟度，按照培育型、標(biāo)準(zhǔn)型及品質(zhì)型劃分生活圈發(fā)展階段，從功能設(shè)施、空間布局等方面提出針對性建設(shè)指引。

生活圈發(fā)展分階引導(dǎo)圖

3.2提出推動服務(wù)下沉到社區(qū)的應(yīng)用場景

（1）打造一站式綜合服務(wù)中心

根據(jù)沈陽圈層型、集約式的發(fā)展特點，以建設(shè)集中的黨群服務(wù)中心為手段，實施社區(qū)服務(wù)提升策略。在全市兩鄰社區(qū)生活圈基本單元內(nèi)，完善以黨群服務(wù)中心為基本陣地的一站式綜合服務(wù)中心空間布局，整合“黨建、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、就業(yè)、便民”等各類服務(wù)功能，強化功能復(fù)合融合，服務(wù)全齡人群，以點帶面加快實現(xiàn)服務(wù)全覆蓋。根據(jù)新城區(qū)和老城區(qū)不同的空間條件，提出差異化的布局引導(dǎo)。在老城區(qū)推進社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施建設(shè)，完善社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施功能配置，探索可持續(xù)建設(shè)運營模式。

社區(qū)黨群服務(wù)中心功能構(gòu)成示意圖

（2）營造多樣化特色場景

為應(yīng)對生活圈多元化的發(fā)展需求，提出以打造服務(wù)場景為導(dǎo)向的特色化設(shè)施配置指引，由社區(qū)或市場結(jié)合實際情況靈活配置。服務(wù)場景是未來社區(qū)發(fā)展目標(biāo)愿景的體現(xiàn)。結(jié)合沈陽市兩鄰社區(qū)四大民生品牌（舒心就業(yè)、幸福教育、健康沈陽、品質(zhì)養(yǎng)老），針對“一老一小”等重點群體需求，提出“人文魅力、生態(tài)宜居、智慧治理、適老康養(yǎng)、青年友好、稚齡成長”六大特色場景，設(shè)計場景營造模式指導(dǎo)建設(shè)實施。

3.3明確促進實施引導(dǎo)到社區(qū)的行動指引

建立全周期的工作機制是保障高標(biāo)準(zhǔn)推進生活圈建設(shè)的關(guān)鍵。這一工作機制涵蓋了規(guī)劃編制、項目實施、運營維護、監(jiān)督考核等多個環(huán)節(jié)，形成了閉環(huán)管理，確保了生活圈建設(shè)的持續(xù)性和有效性。

（1）黨建引領(lǐng)，打造兩鄰社區(qū)民生服務(wù)品牌

強化黨建引領(lǐng)，打造兩鄰社區(qū)服務(wù)品牌，提升公益服務(wù)水平，加強社區(qū)黨群服務(wù)中心建設(shè)，推動社區(qū)做好志愿服務(wù)、居家照顧、緊急援助等服務(wù)保障。組建街區(qū)黨建聯(lián)盟，在便民服務(wù)、應(yīng)急保供、社區(qū)治理等方面發(fā)揮街區(qū)黨建聯(lián)盟的黨組織作用。街道、社區(qū)等基層黨組織通過召開圓桌會、議事會、座談會，聽取居民意見，問需于民。在街道、社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，聯(lián)合業(yè)委會、物業(yè)、商家等，整合各方資源，補齊生活圈服務(wù)短板。

（2）共同締造，多部門協(xié)同管理促進共建共治

市級相關(guān)職能部門建立多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動推進機制，組建“沈陽市生活圈試點建設(shè)聯(lián)席會議制度”，定期就有關(guān)工作事項召開協(xié)調(diào)專題會，形成合力，共同解決工作推進中遇到的政策性難題。這一機制確保了各部門在規(guī)劃、建設(shè)、運營等各個環(huán)節(jié)中的緊密配合與高效協(xié)作。

（3）試點先行，項目化運作模式推動落地見效

按照“試點帶動、典型引路、全面推開”的路徑，擇優(yōu)確定生活圈試點，樹立典型樣板，逐步推廣覆蓋更多社區(qū)，并對標(biāo)對表壓茬推進、分批組織驗收。生活圈試點涵蓋老城區(qū)、新城區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部三種區(qū)位；培育圈、標(biāo)準(zhǔn)圈、品質(zhì)圈三種類型。試點生活圈通過開展現(xiàn)狀評估、制定空間方案、推進行動計劃和動態(tài)跟蹤評估等工作環(huán)節(jié)，制定實施方案。以可操作、可實施的年度建設(shè)任務(wù)為抓手，形成定位、定界、定量的建設(shè)任務(wù)體系和實施項目庫，推動落地實施。

（4）多維評估動態(tài)監(jiān)測實施

圍繞生活圈建設(shè)構(gòu)建了“達標(biāo)+掛牌”多層次考評體系促進實施?！斑_標(biāo)”考評指圍繞生活圈標(biāo)準(zhǔn)清單建設(shè)目標(biāo)，要求考評對象必須達標(biāo)；“掛牌”考評指圍繞人文魅力、適老康養(yǎng)、青年友好、稚齡成長、生態(tài)宜居、智慧治理等六個特色場景建設(shè)目標(biāo)，要求考評對象進行自主申報。通過“達標(biāo)+掛牌”的體檢評估體系，針對性的對社區(qū)設(shè)施的使用、維護及建設(shè)情況實現(xiàn)了實時掌控， 指導(dǎo)生活圈查遺補漏、補齊短板，提升品質(zhì)并發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。

四、創(chuàng)新特色

4.1構(gòu)建全鏈條的規(guī)劃體系

沈陽市圍繞生活圈的規(guī)劃建設(shè)構(gòu)建了“城市層面專項規(guī)劃指導(dǎo)+N個生活圈實施方案落地”的“1+N”的規(guī)劃體系。

（1）專項規(guī)劃統(tǒng)籌指導(dǎo)

《沈陽市十五分鐘生活圈專項規(guī)劃》作為指導(dǎo)性文件，對全市生活圈的建設(shè)進行了全面、系統(tǒng)、科學(xué)的規(guī)劃。該規(guī)劃明確了總體思路、圈界劃定、分階引導(dǎo)、空間供給、建設(shè)路徑、考核評估、行動計劃等內(nèi)容，為具體實施提供了依據(jù)和路徑。通過專項規(guī)劃，沈陽市實現(xiàn)了對生活圈建設(shè)的精準(zhǔn)定位和精細布局，確保了各項建設(shè)工作的有序推進和高效實施。

（2）實施方案一圈一策

在專項規(guī)劃的指導(dǎo)下，沈陽市各試點生活圈結(jié)合實際情況，因地制宜地編制了實施方案。實施方案通過深入調(diào)研和摸底排查，厘清了社區(qū)內(nèi)現(xiàn)有的服務(wù)設(shè)施情況和居民的實際需求，明確了“有什么、缺什么”以及“補什么、如何補”的問題。通過制定針對性的建設(shè)方案和實施計劃，“一圈一策”，把居民的需求清單轉(zhuǎn)化為項目清單，確保了便民生活圈建設(shè)的精準(zhǔn)落地和有效實施。

4.2探索全方位的技術(shù)賦能

創(chuàng)新性地應(yīng)用信息化手段全方位賦能生活圈規(guī)劃建設(shè)管理，在需求分析、規(guī)劃布局、設(shè)計實施、動態(tài)評估等環(huán)節(jié)，實現(xiàn)了高效協(xié)同采集數(shù)據(jù)、智能評估設(shè)施缺口、快捷調(diào)查公眾訴求、決策模型輔助設(shè)施布局。促進生活圈智慧建設(shè)、高效管理與實效服務(wù)。

（1）開發(fā)調(diào)研軟件高效采集數(shù)據(jù)，摸清有什么。在生活圈現(xiàn)狀設(shè)施樣本數(shù)據(jù)采集工作中，應(yīng)用調(diào)研軟件輔助現(xiàn)場摸查服務(wù)設(shè)施的具體位置、規(guī)模、類型、經(jīng)營狀況等信息。

（2）采用空間分析精準(zhǔn)識別缺口，研判缺什么。采用空間分析技術(shù)識別全市生活圈整體建設(shè)水平，短板區(qū)域和缺失的設(shè)施類型，支撐專項規(guī)劃和各生活圈實施方案編制、設(shè)施配置調(diào)整優(yōu)化等工作。

（3）開發(fā)微信程序增強公眾參與，感知補什么。開發(fā)沈城生活圈小程序。配置公眾參與功能模塊，為公眾表達設(shè)施需求和生活圈建設(shè)提案提供一個反饋渠道，實現(xiàn)規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)實施、運營管理、驗收評估等階段的全過程公眾參與。

（4）設(shè)計數(shù)據(jù)模型支持規(guī)劃決策，研究如何補。基于設(shè)施POI數(shù)據(jù)、道路網(wǎng)絡(luò)、土地利用、手機信令等多源數(shù)據(jù)，應(yīng)用機器學(xué)習(xí)算法與位置分配模型，依托ArcGIS平臺構(gòu)建設(shè)施選址模型，可輔助支持規(guī)劃布局決策。

五、主要成效

在全市推動兩鄰社區(qū)建設(shè)品質(zhì)型生活圈，在包括牡丹社區(qū)在內(nèi)的200余個社區(qū)打造高品質(zhì)社區(qū)服務(wù)場景，將舒心就業(yè)、幸福教育等民生品牌落實進社區(qū)生活，相關(guān)項目經(jīng)驗受到社會的關(guān)注和好評，切實提升了全市社區(qū)發(fā)展質(zhì)量、服務(wù)品質(zhì)和治理效能。

牡丹社區(qū)改造前后對比

牡丹社區(qū)服務(wù)場景